Thursday, 23 September 2021

Ο Συνήγορος και ο Συντακτικός Νομοθέτης

Όλα ξεκίνησαν επί κυβερνήσεως Τζανετάκη, το καλοκαίρι του 1989, όταν, μέσα στην παραζάλη του σκανδάλου Κοσκωτά, αποφασίσθηκε η κατάργηση του τηλεοπτικού μονοπωλίου της ΕΡΤ και η ανάθεση της ρύθμισης της ραδιοτηλεοπτικής αγοράς σε ένα καινούριο όργανο, το Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεοράσεως (ΕΣΡΤι ακριβώς ήταν αυτό το μόρφωμα, που ο νόμος αποκαλούσε Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή (ΑΔΑ); Που ακούστηκε «διοικητική αρχή» που να μην λογοδοτεί σε κανέναν και να μην ελέγχεται από την κοινοβουλευτικά υπεύθυνη κυβέρνηση; Θυμάμαι ακόμη τις έντονες αντιδράσεις του αρμόδιου τότε Υπουργού, του Αθ. Κανελλόπουλου, καλά ενημερωμένου παρά ταύτα και έγκριτου νομικού: στους υποστηρικτές του νέου θεσμού, κουνούσε επιτιμητικά τον δείκτη, τονίζοντας ότι, στη δημοκρατία η πλειοψηφία κυβερνά και η αντιπολίτευση ελέγχει˙ αν η πρώτη δεν τα καταφέρει, στους εκλογείς ανήκει, να την στείλουν στο σπίτι της και, ενδεχομένως, μετά από άλλα τέσσερα χρόνια, να την ξαναφέρουν στην εξουσία. Όλα τα άλλα ήταν απλώς κουραφέξαλα.

Θύμισα το μακρινό εκείνο περιστατικό, για να δείξω κάτι που νομίζω ότι είναι θεμελιώδες στη συζήτηση για τη θέση του Συνηγόρου του Πολίτη και των άλλων ανεξάρτητων αρχών στο συνταγματικό μας σύστημα: στην Ελλάδα του 1989, δεν επρόκειτο απλώς για novum σε ένα πολιτικό σύστημα μαθημένο από χρόνια να λειτουργεί με αμιγώς πλειοψηφικούς και κομματικούς όρους˙ το ΕΣΡ ήταν και συνταγματικά «αδιανόητο» σε μια κοινότητα νομικών, γαλουχημένων με την αντίληψη ότι η κρατική εξουσία είναι ενιαία και αδιαίρετη και ότι, αφού πηγάζει από τον λαό, δεν μπορεί παρά να ασκείται από τους εκπροσώπους του˙ όπως ισχυρίζονταν οι παλαιότεροι, «είδαμε και πάθαμε, με τόσους αγώνες και θυσίες να απαλλαγούμε από τα «στεγανά». Ποιοι είστε εσείς που, με περίτεχνες κατασκευές, μας τα ξαναφέρνετε»;

Όλα ασφαλώς δεν λειτουργούσαν άψογα στην Ελλάδα τότε. Η διαφθορά, όπως άλλωστε έδειξε και η κρίση του 1989-90, ήταν διάχυτη και η κομματοκρατία (για να ξαναθούμε τον όρο του Νίκου Μουζέλη, ενός από τους πρωτεργάτες του Συνηγόρου) είχε οδηγήσει και τότε τη χώρα στα άκρα. Ωστόσο, οσάκις υπήρχαν ενδείξεις ότι οι κυβερνώντες το παρακάνουν και δεν αποφασίζουν με γνώμονα το δημόσιο συμφέρον αλλά το στενά κομματικό, υπήρχε λύση και οι πιο ευφυείς από τους πολιτικούς μας την προέβαλλαν. Αυτή δεν ήταν άλλη από τις διακομματικές επιτροπές, που ξεφύτρωναν τότε σαν μανιτάρια. Όμως, όπως γρήγορα έδειξε και η εμπειρία των κρατικών προμηθειών, ούτε οι επιτροπές αυτές λειτουργούσαν με διαφάνεια. Ενέδιδαν αντιθέτως στη λογική του πάρε-δώσε, δηλαδή της συναλλαγής, με συνέπεια, αντί να επιλύουν το πρόβλημα, να το επιτείνουν και να το παρατείνουν, μοιράζοντας απλώς την πίττα σε περισσότερους.

Αυτή χονδρικά ήταν η εικόνα, στις αρχές της δεκαετίας του 1990. Και αν δεν υπήρχε η πίεση του ενωσιακού δικαίου για την ίδρυση ΑΔΑ σε ορισμένους ζωτικούς τομείς, όπως η ενέργεια, οι επικοινωνίες και η προστασία των προσωπικών δεδομένων, αν δεν υπήρχε και η αποφασιστικότητα ορισμένων πολιτικών μας (δεν ήταν πολλοί) που ευτυχώς έβλεπαν πιο μακριά, αμφιβάλλω αν η κατάσταση θα άλλαζε.

Για την αναβάθμιση ορισμένων ΑΔΑ στο Σύνταγμα έγινε για πρώτη φορά λόγος το 1995, όταν ΠΑΣΟΚ και ΝΔ κατέθεσαν πληθωρικές προτάσεις για την αναθεώρηση του Συντάγματος. Τότε, παρ' ότι κανένα δικαστήριο δεν είχε αμφισβητήσει την συνταγματικότητα των ΑΔΑ, προτάθηκε η ενσωμάτωση δυο τουλάχιστον από τις υφιστάμενες τότε, του ΕΣΡ και του ΑΣΕΠ στο Σύνταγμα, για να ενισχυθεί, όπως ελέχθη, το κύρος τους.

Καθώς με την πρόωρη διάλυση της Βουλής του 1993 οι σχετικές προτάσεις τελικά δεν ευοδώθηκαν, το ζήτημα ξανατέθηκε το 1997, στην προαναθεωρητική Βουλή της 9ης περιόδου. Ευθύς εξ αρχής, το ΠΑΣΟΚ τάχθηκε υπέρ της εισαγωγής μιας γενικής διάταξης, που θα κάλυπτε όλες τις ΑΔΑ, είτε τις προέβλεπε ρητά το Σύνταγμα είτε όχι. Πιο φειδωλή η ΝΔ μιλούσε τότε μόνον για 5 συνταγματικά αναβαθμισμένες ΑΔΑ, μεταξύ των οποίων η Τράπεζα της Ελλάδος και ο Επίτροπος Δημόσιας Διοίκησης (ένα πρόπλασμα του Συνηγόρου του Πολίτη). Η ίδρυση της Αρχής Προστασίας Δεδομένων και του Συνηγόρου, το 1997 και το 1998 αντιστοίχως, προσέθεσαν στις ήδη υφιστάμενες ΑΔΑ, δυο ακόμη, αλλάζοντας τα δεδομένα του ζητήματος. Τα κόμματα δεν μιλούσαν πια γενικά και αφηρημένα, αλλά εν όψει συγκεκριμένων Ανεξάρτητων Αρχών, οι οποίες, τα χρόνια που ακολούθησαν, πολλαπλασιάσθηκαν, για να φθάσουν το 2001 στον εντυπωσιακό αριθμό των 17.

Αν και διατυπώθηκαν τότε πολλές επιφυλάξεις γι' αυτόν το πληθωρισμό Ανεξάρτητων Αρχών, οι γνώμες ειδικά για τον Συνήγορο ήταν θετικές. Έτσι, τον Μάϊο του 1998, ο Ιω. Βαρβιτσιώτης, εισηγητής τότε της μειοψηφίας, υποστήριζε στην προαναθεωρητική Βουλή την συνταγματική αναβάθμισή του, υπό τον όρο ότι θα «εκλέγεται από τη Βουλή, με αυξημένη πλειοψηφία. Μόνον τότε», τόνιζε, «θα έχει το κύρος και τη δυνατότητα να επιβάλει αδιάβλητες απόψεις. Αλλιώς είναι ενδεχόμενο να μεταβληθεί και αυτός σε κομματικό όργανο, το οποίο δεν θα [μπορεί να] εκπληρώσει τον σκοπό του» (Πρακτικά, σ. 867).

Δυο χρόνια αργότερα, τη συζήτηση στη Βουλή του 2000, δηλαδή στην Ζ' Αναθεωρητική, σημάδεψαν αρνητικά δυο περιστατικά, από αυτά που κάθ τόσο προκαλούν δράματα στην κοινότητα των συνταγματολόγων και, μέσω αυτών, στο αμαρτωλό τρίγωνο του κέντρου των Αθηνών: πρώτα πρώτα, η διαμάχη που ξέσπασε τότε για την υποχρεωτική αναγραφή του θρησκεύματος στις ταυτότητες. Κατά της «Επιτροπής Δαφέρμου», όπως απαξιωτικά αποκαλούσαν την Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα οι πολέμιοί της, εκφράσθηκαν τότε πλείστοι βουλευτές , μεταξύ των οποίων ο Κων. Μητσοτάκης, ο Ευρ. Στυλιανίδης και ο Στ. Παπαθεμελής. «Φοβούμαι», τόνιζε ο τελευταίος, «ότι στήνουμε σε κάθε περίπτωση ένα κέντρο υπερεξουσίας, το οποίο δεν θα μπορέσουμε να συμμαζέψουμε με τίποτα στο προσεχές μέλλον, όταν ο καθένας απ' αυτούς, που θα ονομάζει τον εαυτό του 'ανεξάρτητη αρχή' θα μπορεί να παίρνει τις πιο απίθανες και τις πιο απίστευτες αποφάσεις» (Πρακτικά, σ. 558).

Πιο συγκρατημένος, ο εισηγητής της πλειοψηφίας Ευ. Βενιζέλος, αρκέσθηκε απλώς να αρθρογραφήσει εναντίον της ίδιας Αρχής, παρέχοντας ωστόσο αφειδώς τις νομικές συμβουλές του προς τους υποστηρικτές του τότε Αρχιεπισκόπου για τον χειρισμό της υπόθεσης στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Από την άλλη, την ίδια ακριβώς εποχή, ένας άλλος Υπουργός, ο Δημ. Ρέππας, κυβερνητικός εκπρόσωπος και υπεύθυνος για τα ΜΜΕ, έδινε τότε τη μάχη της ζωής του κατά του ΕΣΡ, αρνούμενος να επικυρώσει πρόστιμα που είχε επιβάλει το τελευταίο σε φίλα προσκείμενους προς τους τότε κυβερνώντες καναλάρχες.

Υπ' αυτές τις συνθήκες, η συζήτηση στην Επιτροπή Αναθεωρήσεως του Συντάγματος και στην Ολομέλεια της Αναθεωρητικής Βουλής δεν είχε βέβαια την αναγκαία νηφαλιότητα. Ο εισηγητής της πλειοψηφίας χαρακτήρισε της ΑΔΑ νομικά «υβρίδια», τα οποία ναι μεν τα ήθελε «ανεξάρτητα θεσμικά», «όχι όμως και ανεξέλεγκτα κοινοβουλευτικά και δημοκρατικά». Όσο για την αξιωματική αντιπολίτευση, αξίωσε τότε με ιδιαίτερη επιμονή η πλειοψηφία των 3/5 στην Διάσκεψη των Προέδρων για την επιλογή των μελών τους να αυξηθεί στα 4/5, με τον Πρ. Παυλόπουλο μάλιστα να εισηγείται, αν η προβλεπόμενη πλειοψηφία δεν επιτυγχανόταν, τα κόμματα να δίνουν τη λύση, υποδεικνύοντας αυτά τα μέλη των πολυπρόσωπων ΑΑ, κατ' αναλογία της δύναμης τους.

Άκρως ενδεικτική του κλίματος που επεκράτησε τότε θεωρώ και την αιφνιδιαστική επέκταση, χωρίς την παραμικρή συζήτηση ούτε στην Επιτροπή Αναθεωρήσεως, ούτε στην Ολομέλεια της Αναθ. Βουλής, του απόλυτου κωλύματος εκλογιμότητας του άρθρου 56 παρ. 3 του Σ. και στα μέλη των ΑΑ, τόσο των 5 προβλεπόμενων ρητά από το Σ., όσο και όσων ο νομοθέτης θα χαρακτήριζε ως «ανεξάρτητες» και «ρυθμιστικές». Λες και ένα μέλος της ΡΑΕ ή της ΑΔΑΕ θα μπορούσε από τη θέση του να προετοιμάσει την κάθοδό του στις εκλογές στην ιδιαίτερη πατρίδα του. Σημαντικότερη σε επίπεδο συμβόλων παρά πρακτικά, η απαγόρευση αυτή έδινε το μέτρο των επιφυλάξεων του τότε πολιτικού προσωπικού προς τα μέλη των ΑΔΑ. «Ε όχι και να μας φάνε τη δουλειά!»

Κοντολογίς, στην αναθώρηση του 2001, οι ΑΔΑ αντιμετωπίσθηκαν περισσότερο ως αναγκαίο κακό, παρά ως χρήσιμος θεσμός για την καλύτερη προστασία των δικαιωμάτων και την αρτιότερη άσκηση των αρμοδιοτήτων του κράτους σε ορισμένους τομείς οι οποίοι, τόσο στην Ελλάδα όσο και στην Ευρώπη, θεωρούνταν προτιμότερο να εξαιρεθούν από την λογική της εναλλασσόμενης κομματικής διαχείρισης. Όσο για την αναβάθμισή τους σε άμεσα όργανα του κράτους, απέβλεπε –όπως πιστεύω- περισσότερο στον έλεγχο τους από το πολιτικό σύστημα, παρά στην καλύτερη κατοχύρωση του κύρους και της ανεξαρτησίας τους.

Δεν θα σχολιάσω ούτε τα κριτήρια (μάλλον τυχαία, όπως πιστεύω) με τα οποία επελέγησαν οι 5 συγκεκριμένες «συνταγματικές» Ανεξάρτητες Αρχες, ενώ άλλες, πιθανότατα σημαντικότερες (όπως η ΕπΑν ή ΡΑΕ ή ΕΕΤΤ) αφέθηκαν έξω, ούτε το άρθρο 101Α του Σ., το οποίο είμαι βέβαιος ότι σας είναι οικείο. Θα αρκεσθώ, καταλήγοντας, σε μερικές πολύ επιγραμματικές παρατηρήσεις:

* Θεωρώ, εν πρώτοις θετικό, ότι στις ρυθμίσεις του άρθρου 101Α υπήχθησαν τελικά μόνον οι «συνταγματικές» Ανεξάρτητες Αρχές και όχι και όλες οι υπόλοιπες, υφιστάμενες ή συσταθησόμενες. Σκεφθείτε το μέγεθος του αδιεξόδου που θα είχε προκληθεί σήμερα, αν είχε γίνει δεκτή η αντίθετη αρχική πρόταση του εισηγητή της πλειοψηφίας.

*Η «αναβάθμιση» καθ' εαυτήν ορισμένων Ανεξάρτητων Αρχών στο Σύνταγμα., όσο και αν το επιβαρύνει, δεν είναι καθ' εαυτήν αποδοκιμαστέα. Τους προσδίδει ενδεχομένως κύρος, ίσως και διάρκεια και τις προφυλάσσει από κακόβουλες επιθέσεις. Αρκεί να λεχθεί ότι 76 Συντάγματα σήμερα στον κόσμο, εκ των οποίων το γαλλικό, το ολλανδικό, το αυστριακό και το φινλανδικό, προβλέπουν ρητά τον Ombudsman, 85 την Κεντρική Τράπεζα, 34 την Εθνική Επιτροπή των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, 33 το αντίστοιχο του δικού μας ΕΣΡ και 23 ένα είδους Ανεξάρτητης Αρχής κατά της διαφθοράς. Δεν γνωρίζω αν η συνταγματοποίησή τους στην πράξη τις βοήθησε. Το πιθανότερο είναι πάντως να μην τις έβλαψε.

*Αντιθέτως, από την πρώτη στιγμή με ενόχλησε και εξακολουθεί να μου προκαλεί αρνητικά αισθήματα η συλλήβδην αντιμετώπιση των Ανεξάρτητων Αρχών από το α. 101Α Σ. καθώς και από τον εκτελεστικό νόμο του τελευταίου, τον ν.3051/2002. Η από κοινού ρύθμισή τόσο διαφορετικών Ανεξάρτητων Αρχών τείνει να ισοπεδώσει τις ιδιαιτερότητές τους και, εν ονόματι μιας κακώς νοούμενης ισότητας, να εξομοιώσει κραυγαλέα διαφορετικές καταστάσεις.

*Τέλος, σε μια χώρα χωρίς κουλτούρα συναίνεσης, όπου η λέξη «συμβιβασμός» είναι αρνητικά χρωματισμένη, η ελάχιστη πλειοψηφία των 4/5 των μελών της Διάσκεψης των Προέδρων αποδείχθηκε καταστροφική: με ελάχιστες εξαιρέσεις, όπως αυτή του Συνηγόρου του Πολίτη (ίσως γιατί ο τελευταίος δεν έχει αποφασιστικές αρμοδιότητες) οδήγησε μοιραία στο αδιέξοδο της μη επιλογής και των διαδοχικών παρατάσεων θητείας ή στο εξ ίσου ολέθριο σενάριο του συμψηφισμού «προσωπικοτήτων» σε «ημέτερους» και «υμέτερους», σε βάρος του έργου και προπαντός του κύρους των αντίστοιχων Ανεξάρτητων Αρχών.

Παρά ταύτα, όπως δείχνει η πετυχημένη 15χρονη διαδρομή του Συνηγόρου του Πολίτη, το Σύνταγμα δεν εμποδίζει την θετική πορεία των Αναξάρτητων Αρχών όταν υπάρχει σοβαρότητα, αξιοκρατική επιλογή των μελών και στγελεχών τους, σχέδιο και μακροπρόθεσμος προγραμματισμός. Σε έναν πολιτικό πολιτισμό, που έχει αναγάγει την τυπολατρεία και τον νομικισμό σε υπέρτατο κανόνα, ο Συνήγορος του Πολίτη υποδεικνύει νέους τρόπους επίλυσης των διαφορών του πολίτη με το κράτος, ταχύτερους και συχνά, όπως έχει αποδειχθεί στην πράξη, πιο αποτελεσματικούς. Το ότι δεν έχει κατά νόμον αποφασιστικές, αλλά μόνον γνωμοδοτικές αρμοδιότητες διευκολύνει ασφαλώς το έργο του, καθώς τον προφυλάσσει από κακοτοπιές και άδικες κριτικές. Θεωρώ, επίσης, θετική τη ρύθμιση εκείνη που επιτρέπει στον Συνήγορο να επιλέγει ο ίδιος τους άμεσους συνεργάτες του, δηλαδή τους βοηθούς Συνηγόρου.

Απομένει να δει κανείς αν, υπό τις εντελώς διαφορετικές συνθήκες της κρίσης, θα μπορέσει να ανταποκριθεί με την ίδια επιτυχία στην αποστολή του.